오재일 : 지방자치는 이제 안정단계에 들어섰다고 본다. 광역자치단체장은 여당 7명, 야당 7명, 무소속 2명으로 균형을 맞췄고 기초자치단체장도 야당 인사가 과반수를 넘었다. 집행부와 의회가 서로 다른 정당을 가진 광역자치단체의 경우 대립과 갈등이 있지만, 커다란 국정혼란이나 주민생활 불편을 야기하지 않는다는 점에서 안정됐다고 본다. 

다원화된 지역사회가 여러 세력 간 대립과 갈등을 커다란 국정혼란 없이 극복할 수 있다는 것을 보여주고 있는 것이다. 특히 무상급식 시행, 교육관료주의 탈피, 공교육 활성화 등 교육문제를 지역사회 시각에서 해결하고자 하는 노력이 돋보였다.

이기우 : 출범 1년을 두고 평가하기는 아직 이르지만, 지자체마다 지역발전과 주민의 복리를 향상하기 위한 노력이 뚜렷하게 부각되고 있다. 공약을 지키려는 노력들도 나타나고 있다. 특히 지자체들이 지방의 이익을 훼손하는 정부의 정책에 연대해 대응하기 시작했다는 점이 눈에 띈다. 

일례로 정부가 주택거래를 활성화하기 위해서 취득세율을 인하하려고 하자 자치단체장, 지방의회, 여야 등 가치성향을 떠나 공동으로 대응했다. 이는 지자체가 지방의 이익을 스스로 지키려고 했다는 점에서 의미가 크다. 다만 이를 지방분권과 지방자치를 정착시키고 발전시키는 계기로 삼을 수 있었는데도 정부와 흥정으로 끝내버린 점은 아쉽다.

이태수 : 민선5기의 출범은 한국 사회에 복지정치(welfare politics)가 작동하기 시작했다는 점에서 의미가 크다. 무상급식을 필두로 ‘보편적 복지’를 내세운 정치집단이 빈곤층에게만 국한한 복지인 ‘잔여적 복지’를 주장한 집단과 명확히 대립각을 세우게 됐고, 복지정책 이슈가 유권자의 투표에 지대한 영향을 미쳤다. 

따라서 민선 5기 1년의 성과는 보편적 복지의 실현이 얼마나 성공적으로 이뤄졌냐는 관점에서 살펴봐야한다. 1년 동안 중학교까지 전면적 무상급식을 실현한 충북을 필두로 많은 지자체가 무상급식의 의지를 관철시킨 것은 하나의 성과라 하겠다. 또 다수의 지자체가 ‘복지지방정부’로 전환하기 위해 명시적 또는 실질적 변화를 꾀한 점도 평가할만하다.

개선이 필요한 부분도 나타나고 있는데

송재봉 : 단체장이 바뀌어도 공무원이 변하지 않으면 혁신적인 지방자치는 기대하기 어렵다. 공직자들은 여전히 관행 행정에 머물러 주민, 시민사회와 소통에 어려움을 겪고 있다. 지자체의 혁신적인 행정 개혁 프로그램으로 추진되던 참여예산제의 경우 충남 등 일부지역에서는 의회가 발목을 잡고 충북의 경우 공무원들의 소극적 추진과 저항으로 본질과 거리가 먼 형식적인 조례로 전락하고 있다. 

지방권력의 여야 교체는 그동안 협력적 갈등관계를 유지하던 것에서 중앙정치처럼 사생결단식 정치를 부르고 있다. 개방직·산하기관장 인사와 관련해 ‘코드인사’ 논란이 지속되고, 모든 정책에 있어 흠집내기식 갈등양상이 심화되면서 지역사회가 정치 이념적 잣대로 분열되는 모습을 보이고 있다.

오재일 : 풀뿌리 민주주의인 지방자치는 지자체가 모든 공공사무를 담당하고 국가는 이를 보충하는 ‘보충성의 원칙’에 충실한 제도 설계가 이뤄져야 한다. 그럼에도 우리나라는 주민들의 최대 관심사인 치안에 대한 권한이 지역사회에 주어지지 않고 있다.(제주특별자치도를 제외한 자치경찰 부재) 교육자치도 기초자치단체에 주어지지 않아 반쪽 신세를 면치 못한다. 

우리나라 지방자치는 ‘차와 포를 떼고 두는 장기’인 셈이다. 현재 주요 국정현안인 수사권을 둘러싼 검경간 대립도 같은 맥락이다. 자치경찰 도입과 연관지어 논의되어야 함에도 불구하고 검찰과 경찰 간 대립이란 시각이 너무 부각돼 국민(주민)의 시각이 반영되지 않고 있다.

이기우 : 민선5기 들어 뚜렷하게 부각된 지방자치제도의 문제점 중 하나가 서울시, 경기도, 경남도 등에서 볼 수 있는 여소야대로 인한 지방의회와 집행부 간 극한으로 치닫는 대립이다. 서울시의 경우 야당의 비중이 재의결요건인 3분의 2를 넘고, 의회와 집행부가 사사건건 대립해 원만한 시정운영이 쉽지 않은 상황이다. 

인권조례, 무상급식과 같은 극단적인 이념논쟁 속에서 갈등을 유발하고 있는 점도 제도설계를 다시 해야 한다는 계기를 제공하고 있다. 의회와 집행부 간 극한의 대립은 결국 주민 복리를 희생양으로 삼는다. 따라서 의회 다수당과 집행부의 소속을 일치시키는 의원내각적인 요소를 지자체 차원에서 도입할 수도 있을 것으로 본다. 아니면 지자체의 기본조례 내지 헌장조례로 다양한 지방정부의 형태를 도입할 수 있도록 하는 것도 좋은 방안이라고 본다.

이태수 : 보편적 복지를 주창해 등장한 자치단체장들이 보이는 한계가 있다. 첫째, 무상급식으로 보편적 복지의 이슈가 집중되거나 국한된 것 같은 아쉬움이다. 지자체가 할 수 있는 복지정책은 매우 다양하고 폭넓은 선택의 여지가 있으나, 이런 부분을 적극적으로 모색하려는 의지가 크게 보이지 않는다. 

둘째, 이렇다 보니 2011년 예산편성 과정에서 제대로 의지를 발동해 관철시킨 복지사업이 많지 않고 민선4기와의 복지정책 차별성을 별로 찾을 수 없게 됐다. 민선5기의 복지정책에 대한 진정한 의지를 엿보려면 지금부터 진행되는 2012년 예산편성의 경향과 그 결과에 주목할 필요가 있다.

정부권한이 막강해 지자체가 지역특성을 살린 사업을 추진하기 어렵다는 지적이 높다

오재일 : 지방자치는 자치조직권, 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권 등과 함께 자치계획권이 매우 중요하다. 하지만 우리나라는 자치계획권인 도시계획권에 대한 제약이 너무 크고 정부 관여가 심하다. 이로 인해 지자체가 지역사회의 비전을 담은 도시계획을 세우는데 시간이 많이 걸려 적절한 사업을 하기 힘든 실정이다. 

지역사회 관리권을 지역사회에 돌려주고, 책임을 물을 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다. 책임확보 수단 중 하나로 사후 조사·감사 등을 통해 잘못된 정책으로 판명될 경우 자치단체 교부금 산정시 불이익을 주고 책임자에게 구상권을 청구할 수도 있을 것이다.

이기우 : 지방재정이 열악해 지자체들이 자체사업을 주도적으로 하기 어려운 실정이다. 그렇다보니 정부의 보조금이나 지원이 있는 사업에 치중하게 된다. 지자체로서는 당장 절실한 지역사업이 아니더라도 정부의 지원금을 받기 위해서 정부가 장려하는 사업을 하지 않을 수 없는 구조다. 

이는 당장 지방예산 부담이 덜어지니까 지역발전에 도움이 될 것으로 보일 수도 있으나 장기적으로는 지역발전에 짐이 될 수 있다. 지자체는 외형 키우기에 치우쳐 무분별하게 정부보조사업에 매달릴 것이 아니라 작더라도 지역의 현안을 해결하기 위한 절실한 과제를 추진하려고 노력해야 한다.

재정자립도가 낮은 지자체의 회생을 위한 접근법은

송재봉 : 낮은 재정자립도의 원인은 80대 20으로 구성된 국세위주의 조세체계, 수도권과 비수도권, 도시와 농촌 간 불균형이다. 낮은 재정자립도는 해당 지자체의 무능과 낭비 때문이란 접근은 진실을 왜곡한 수 있다는 점에서 신중해야 한다. 재정자립도가 낮다고 해서 지방자치를 잘 할 수 없다거나 무조건 통합해야 한다는 주장도 문제를 단편적인 측면에서 보는 우를 범할 수 있다. 

재정형편이 어려운 지자체는 상대적으로 낙후된 지역으로 경제·문화·교육·의료 등 모든 여건이 열악한 지역이 대부분이어서 지방세 비중을 늘린다고 문제를 해결하기는 어렵다. 오히려 정부가 예산을 배분할 때 낙후된 지역을 더 많이 배려하는 보통교부세와 지방소비세를 확대하는 방향에서 접근해야 한다. 

지방세로 공무원 급여조차 해결하지 못하는 지자체에 대해서는 특단의 대책이 필요하다. 이들 지역의 경우 주민에게 직접 집행되는 사업비의 비중을 확대하는 방향으로 공무원 조직을 슬림화해야 한다.

이태수 : 지자체 역할의 결정적인 한계를 재정자립도가 낮다는 점에서 찾지만, 재정자립도보다는 ‘재정자주도’란 개념이 더 유효한 개념임을 주목해야 한다. 지방의 자체수입만이 아니라 정부가 자율적 활용을 전제로 배분하는 일반보조금을 포함하면 대다수의 지자체는 70~80% 수준까지 재정자주도가 상승한다. 

지자체는 이러한 자주재원 중 기존의 도로, 건설 분야에 ‘묻지마’ 예산으로 배분하던 관행적 사고를 철저히 배격하고 주민이 아이 낳고 기르고 교육시키며, 아플 때 병원가고 적절한 주거공간을 갖고 살고 노후에도 다양한 서비스가 지역사회 안에서 제공될 수 있도록 해야 한다. 

특히 군 단위는 재정자주도에 있어서 시 단위와 크게 다르지 않음에도 복지재정 비중이 10%대에 머물고 있는 점은 유감이다. 농촌의 노인, 다문화가족, 여성, 청소년을 위해 획기적인 복지정책을 구현해봄직 하지만, 여전히 한적한 농촌의 도로를 넓히고 새롭게 포장하는 일에 너무 열심인 게 현실이다.

지역주민의 정책참여를 높이기 위해서는

송재봉 : 주민의 참여 욕구는 높아지는데 공직사회의 폐쇄성과 관료 중심성은 그대로 유지되고 있다. 정책형성을 위한 의제설정 단계에서부터 주민이 참여할 수 있는 제도적 시스템을 만들어야 한다. 이를 위해 정책의제 설정 과정에 주민이 참여할 수 있는 민관정책협의회 구성·운영, 중기재정계획 수립 및 예산편성과정에의 주민참여제도 운영, 정책결정 과정에서 토론회·공청회 활성화, 지방정부 각종위원회 운영의 정례화 및 민간의 주도성 강화 등 다양한 제도적 장치 마련이 필요하다. 

그러나 더 중요한 것은 단체장과 공직자들이 정부를 운영함에 있어 민관협력과 파트너십에 기초한 거버넌스 정부를 운영하겠다는 발상과 마인드의 전환이다. 문제는 제도가 아니라 제도를 운영하는 사람의 가치관과 의식이기 때문이다.

오재일 : 주민을 대상으로 한 정치교육을 일상화 할 수 있는 제도적인 장치가 필요하다. 주민정치교육을 체계적이고 지속적으로 하는 지자체에 인센티브를 주고 행정정보 공개를 보다 적극적으로 할 수 있는 제도적인 장치도 마련해야 한다. 

기초자치단체 주민의 정책 참여도를 높이기 위해서는 광역자치단체 주관으로 기초단체별 주민 정책발안과 그 실천성을 중심으로 하는 가칭 ‘주민정책 발안경진대회’도 주기적으로 개최하는 방안을 강구해 볼 만하다.

이기우 : 주민이 지역현안문제를 알 수 있도록 하는 적극적인 정보공개정책이 모든 주민참여의 출발점이다. 가능한 매체를 통해 지자체와 지방의회가 지역현안을 주민들에게 알리고 지혜를 구하는 노력을 해야 한다. 대부분의 지자체는 지역문제를 감추거나 은폐하려고 한다. 지역에 문제가 있을 경우 솔직하게 주민들에게 알리고 해결책을 모색하는데 주민들의 협조를 구하는 열린 자세가 전제돼야 한다. 

담당공무원과 지역주민간 정책간담회를 지역별로 실질화해 지역현안에 대한 의견수렴과 정책제안을 아래로부터 구하는 자세가 필요하다. 특히 청소년, 노인, 장애인 등 소외·취약계층의 이해관계를 수렴할 수 있는 통로를 개설하는 것도 필요하다.

이태수 : 현재 참여예산제의 도입이 의무화되고 있어 각 지자체마다 구체적인 방안을 놓고 지역 내 시민사회와 고심하는 중이다. 현재로서는 참여예산제에서 주민의 의사를 실질적으로 구현할 수 있는 통로를 만들어내는 일이 가장 핵심이라 본다. 그러나 형식적이고 명목적인 참여예산제에 그치는 한계를 곳곳에서 보이고 있다. 특히 이에 대해서는 의회가 자신들의 권한 축소라는 시각에서 부정적인 반응을 보이고 있어 매우 유감스럽다. 

지역주민과 이를 대표하는 집단들이 참여해 예산의 극히 일부라도 스스로 배정하고 이 과정에서 자신들의 욕구를 스스로 파악하고 그것이 충족되는 경험을 하도록 하는 것은 지방자치제도의 성숙을 위해서도 매우 중요하다. 이는 토건이냐, 복지냐에 대한 판단을 일부 예산담당 관료가 독점하는 현재의 구도를 타파할 수 있는 유효한 방안이다.

자치단체장, 지방 의원·공무원의 비리가 끊이지 않고 있는데

송재봉 : 지역사회는 여전히 학연, 지연에 기초한 성장연합이 강고하게 구축돼 있다. 선거과정에서부터 단체장과 의원, 지역의 부동산개발업자와 도시계획 관련 전문가 집단이 도시 개발을 둘러싼 이해관계를 중심으로 강력한 네트워크를 만든다. 이들은 선거 이후 지자체의 각종 개발정책 수립과 집행과정에 직·간접적으로 개입해 사적이익을 극대화하는 전략에 나선다. 

지방권력을 감시해야할 지방언론의 자립성 상실과 결탁, 시민사회의 취약함, 지방정부 내부 감사기능의 미약함도 공직비리가 지속되는 원인이다. 따라서 공직선거와 관련해 공천과정을 민주화하고 언론·시민사회의 검증을 강화하는 한편 공직내부 감사기능을 정상화하기 위한 개방직 감사관에 내부 공무원 출신 채용을 제한해야 한다. 건전한 지방언론의 육성과 시민사회의 활성화 등도 동시에 진행돼야 한다.

오재일 : 단체장과 의회·공무원 사회에 대한 감사시스템을 고쳐야 한다. 공공감사에 관한 법률에 따라 감사담당관이 외부 채용되고 있지만, 이들은 여전히 단체장의 감독 아래 있어 근본적인 치유책이 되지 못하고 있다. 

지자체의 인사·재정 비리를 근절시키기 위해서 는 단체장으로부터 독립적인 감시기관을 설치하고 인사위원회의 독립성이 보장돼야 한다. 인사위원 구성에 있어서 단체장의 절대적인 위촉권을 제한함과 동시에 인사, 특히 승진에 있어서 인사위원회가 실질적인 권한을 가질 수 있도록 해야 한다. 또 지자체의 비리지수를 계발해 공표하고, 이를 교부금과 보조금 산정에 반영해 주민들에게 단체장이나 의원을 잘못 뽑으면 지역사회에 손해가 된다는 사실을 각인시킬 필요가 있다.

이기우 : 지자체에 대한 통제장치가 매우 취약하다. 정부나 감사원, 지방의회나 주무부처 등에 대한 감사는 지나칠 정도로 많고 지자체의 감사부담도 매우 큰 편이지만 실효성을 거두지 못하고 있다. 결국 외적인 통제보다는 지자체의 내부적인 정화장치를 마련해 줘야 하는 것이다. 

이를 위한 하나의 방안으로 지방의회 소속 지방감사원을 신설하는 것을 생각할 수 있다. 지자체의 자체감사가 형식에 그치고 있으므로 이를 대체하는 감사기관을 단체장으로부터 독립적으로 지방의회 소속으로 두고 통제하자는 것이다. 자치단체장이나 지방의회 의원의 부정은 구조적이라는데 문제의 심각성이 있다. 정당공천을 둘러싼 금권정치구조가 유지되는 한 부패의 고리로부터 자유로울 수 없다. 지방정치인에 대한 공천을 투명하게 하든지 아니면 이를 일시적으로 폐지하는 것도 하나의 방안이다.

이태수 : 지방의회가 자치단체장을 비롯한 집행부를 감시하고 견제하는 역할을 정상적으로 수행할 수 있도록 하고, 이들 의원들의 발언과 의회활동은 주민들에 의해 철저히 모니터링 되도록 해야 한다. 이러한 모니터링 결과는 다음 선거 국면에서 매우 중요한 투표의 기준이 되도록 하는 선거문화의 정착이 필요하다. 

의정활동에 대한 제대로 된 평가도 없이 정치계의 판도에 의해 선거결과가 ‘쓰나미’처럼 결정되는 것은 결코 바람직하지 않다. 또 토건이나 지역개발에 드는 재정을 줄이고 복지서비스로 주민을 섬기는 지자체의 정책변화는 지역 내 개발업자들과의 유착으로 지자체가 비리의 온상이 되는 것을 완화하는 효과를 낼 것이다.

뉴스룸 = 이진욱 기자 jinuk@segye.com